به گزارش رویکرد کیش، در ایران، شکلگیری مناطق آزاد بر اساس تبصره ۱۹ قانون برنامه اول توسعه اقتصادی و اجتماعی جمهوری اسلامی از اوایل دهه ۱۳۷۰ آغاز شد. هدف اصلی ایجاد این مناطق، جذب سرمایهگذاری خارجی، توسعه صادرات، افزایش اشتغال و تسریع در اجرای طرحهای عمرانی عنوان شد. در آن زمان، اقتصاد ایران هنوز از محدودیتهای ناشی از جنگ و دوران پس از انقلاب رهایی نیافته بود و ایجاد مناطق آزاد ابزاری برای عبور تدریجی از موانع اقتصادی تلقی میشد.
با این حال، عملکرد مناطق آزاد از سال ۱۳۷۲ تا ۱۳۸۵ نشان داد که اهداف توسعهای بهطور کامل تحقق نیافتهاند. کارشناسان دلایل این ناکامی را در ضعف مدیریت، تأمین مالی نامناسب، نبود حمایت کافی از تولید بومی و عدم ارتباط مؤثر با اقتصاد ملی میدانند. این مناطق بهجای ایفای نقش تسهیلکننده در رشد صادرات و توسعه صنعتی، در بسیاری از موارد به مراکز واردات و فعالیتهای غیرمولد تبدیل شدهاند.
از منظر تاریخی، نخستین مناطق آزاد جهان با هدف تجارت و رفع موانع صادرات در بندر هامبورگ آلمان در سال ۱۸۸۸ میلادی شکل گرفتند. نسل نخست این مناطق، صرفاً جنبه تجاری داشت، اما در نسلهای بعدی بهویژه پس از جنگ جهانی دوم رویکردی صنعتی و خدماتی یافتند. امروز بسیاری از کشورها، مناطق آزاد را نه اقدامی جدا از بدنه اقتصاد، بلکه بخشی از راهبرد کلان توسعه صنعتی و اجتماعی خود تلقی میکنند.
کارشناسان معتقدند برای تحقق اهداف مناطق آزاد در ایران، باید پیوند این مناطق با صنایع داخلی تقویت شود، مدیریت آنها حرفهایتر شده و سیاستهای کلان کشور در حوزه سرمایهگذاری و صادرات با مأموریت این مناطق هماهنگ شود. تنها در این صورت میتوان از ظرفیت مناطق آزاد به عنوان ابزاری کارآمد در مسیر رشد اقتصادی، اشتغالزایی و ارتقای رفاه ملی بهره گرفت.
پس از جنگ جهانی دوم، دومین و سومین نسل مناطق آزاد با محدودیت ایجاد صنایع و انجام خدمات شکل گرفت، بنادر جنوا درایتالیا و روتردام در هلند از نمونه های این نسل هستند. کارخانه های بزرگ که علاوه بر منابع اولیه و نیروی کار ارزان قیمت به دنبال رهایی از مقررات گمرکی بودند. در این مناطق مستقر شدند و با ایجاد کلونی زنجیره ای با کاهش هزینه ها وتولید کالای ارزان قیمت پرداختند. با پشتوانه تولید ارزان رونق بیشتری یافتند.
نسل چهارم مناطق آزاد در اواخر دهه ۱۹۷۰ میلادی، همگام با تحولات سیاسی-اقتصادی و انقلابهای فناورانه، از الگوی خدماتی-صنعتی به مناطق آزاد مبتنی بر دانش ارتقاء یافت؛ مشابه پارکهای علمی، صنعتی و تحقیقاتی. این نسل ابتدا در آمریکا شکل گرفت و سپس در سایر کشورها گسترش یافت. هدف اصلی، ارتقای توان صنایع با فناوری بالا و تجاریسازی یافتههای علمی بود؛ بدین منظور، برخی شهرها یا حومههای دارای تراکم مراکز تحقیقاتی و دانشگاهی، بهصورت خوشههای علم و فناوری با نیروی کار دانشآموخته و سرمایه مخاطب، تبدیل به زیستبومهای مناسب برای صنایع فناور شدند و با ارائه مشوقها و امتیازات ویژه، رشد این صنایع را تسهیل کردند. نمونههایی چون پارکهای تحقیقاتی و شهرهای علم و فناوری (مانند Tsukuba در ژاپن) از این دسته محسوب می شوند.
نسل پنجم مناطق آزاد، مجموعهای جامع از کارکردهای پیشین را یکپارچه کرد و به همین دلیل غالباً «مناطق ویژه اقتصادی» نام گرفت. در این نسل، فعالیتهای صنعتی، تجاری و خدماتیِ تکاملیافته بر پایه دانش شکل گرفت. ویژگیهای مهم این مناطق عبارتاند از: وسعت جغرافیایی بیشتر، قوانین و امتیازات اختصاصی برای فعالان اقتصادی، اهداف چندمنظوره، تکمیل زنجیرههای صنعتیِ سرزمین اصلی و ایفای نقش بهعنوان قلمرو آزمایشی سیاستها و فعالیتهای نوآورانه.
نسل ششم دارای رسالت «همپیوندی منطقهای» با سرزمین اصلی، مبتنی بر آموزههای همگرایی اقتصادی منطقهای، با هدف کسب درآمد ارزی و ایجاد ارزش افزوده است. «مناطق اقتصادی فرامرزی» دربرگیرنده هر دو مفهوم منطقه آزاد اقتصادی و همگرایی منطقهایاند. دولتهای همجوار، چنین مناطق را در محدودههای مرزی مشترک با ساختار اداری پیشرفته بهصورت سازمانی اداره میکنند و مسئولیت مشارکت و توسعه اقتصادی را برعهده میگیرند. سیاستهای ترجیحی اقتصادی، حمایتهای مالی دولتی و غیردولتی و زیرساختهای پیشرفته، امکان دستیابی به اهداف بلندمدت اقتصادی و سیاسی مبتنی بر اقتصاد بازار را فراهم میسازد. نمونههایی از رشد فرامرزی شامل همکاریهای سهجانبه و چندجانبه میان کشورهای جنوبشرق آسیا است که به تبادل اطلاعات، تفاهم متقابل، سرمایهگذاری، انتقال فناوری و بهبود زیرساختها انجامیده و بهعنوان راهبرد ترویج همکاری اقتصادی منطقهای و نهایتاً توسعه اقتصادی ملی و فناورانه عمل کردهاند.
موانع جدی در جذب سرمایه خارجی در مناطق آزاد چیست؟
با وجود ظرفیتهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در ایران و مناطق آزاد کشور، نبود یا عدمقطعیت در قوانین و ضمانتهای اجرایی از نگاه سرمایهگذاران، مانعی جدی در جذب سرمایه خارجی در سرزمین اصلی و مناطق آزاد ایجاد کرده است. این در حالی است که امارات متحده عربی با ظرفیتهای اقتصادی نسبتاً محدودتر، جایگاه قابلتوجهی را کسب کرده و برخی همسایگان شمالی نیز پس از رویکارآمدن دولتهای میانهرو و فروکش کردن تنشهای سیاسی، شرایط مطلوبتری برای فعالیتهای اقتصادی خارجی فراهم آوردهاند.
مشوقهای قانونی پیشبینیشده برای مناطق آزاد معمولاً شامل معافیتهای مالیاتی چندساله، امکان مشارکت ۱۰۰ درصدی سرمایهگذار خارجی، معافیت از حقوق گمرکی و سود بازرگانی برای ورود ماشینآلات و قطعات اولیه، امکان ورود کالاهای تولیدشده در منطقه به داخل کشور، صدور ویزا در مبادی ورودی، آزادی انتقال اصل سرمایه و سود، دسترسی به نظام بانکی بینالمللی، و امکان فروش یا اجاره بلندمدت زمین به سرمایهگذاران خارجی است. همچنین فعالیتهای بازرگانی و صنعتی از طریق معافیتهای مالیاتی و مشوقهای اقتصادی موقت که بسته به کشور متفاوت هستند ترغیب میشوند.
با این حال، مناطق آزاد ایران با چالشهای مهمی همچون (عدم توجه کافی دولت مرکزی به بهروزرسانی بهموقع قوانین و آییننامهها با توجه به تحولات بینالمللی و تعارض میان حکمرانی دولتی سرزمین اصلی و کارکرد مناطق آزاد، فضای حقوقی نامساعد برای جذب سرمایه خارجی، و تعدد مقررات دستوپاگیر و دیوانسالاری، فقدان یا ناکافی بودن زیرساختهای حیاتی (حملونقل، انرژی، آب، ارتباطات)، ضعف خدمات مالی، ارتباطی و تفریحی، کمبود نیروی انسانی مجرب و تخصصی در مدیریت مناطق آزاد و در صنوف کلیدی، مکانیابی نادرست برخی مناطق و بیتوجهی به حساسیتهای فراملی سرمایهگذاران نسبت به ریسکهای سیاسی و بازدهی، وابستگی صنایع مستقر به واردات مواد اولیه و قطعات، و نبود پیوندهای مؤثر با زنجیرههای ارزش داخلی و منطقهای، غلبه کارکردهای تجاری کوتاهمدت بر تولید و صادرات؛ تبدیلشدن برخی مناطق به پایگاه ورود کالا به کشور و عملکرد ضعیف در اشتغال: تمرکز بر خدمات کماشتغالزا، دستمزد پایین کارگران ساده و کمبود کارگران فنی بهدلیل مهاجرت، که به شکاف دستمزدی صنعت و خدمات انجامیده، مواجه هستند.
افزایش واردات کالاهای بیکیفیت و غیرضروری
همچنین نهتنها اهداف کلیدی مانند توسعه صادرات غیرنفتی محقق نشده، بلکه واردات کالاهای بیکیفیت و غیرضروری افزایش یافته است. عدم توفیق را میتوان ناشی از فقدان مقررات روشن و سریع، یا کنارگذاشتن همان حداقل قواعد موجود در اجرای فعالیتها دانست.
از دیدگاه توسعه اقتصادی، ایجاد مناطق آزاد تجاری-صنعتی همانند «دریچهای به جهان خارج» عمل میکند که آزادی مبادلات تجاری را تضمین نموده و به جذب تخصصهای فنی و سرمایههای مورد نیاز برای پیشبرد توسعه و صنعتی شدن کشور منجر میشود. از منظر توسعه اقتصادی منطقهای، مناطق آزاد موجب تحرک و پویایی اقتصاد نواحی مجاور گشته و جریان سرمایه، نیروی کار و مدیریت را به سمت این مناطق منتخب تسریع میبخشد.
بنابراین، ایجاد مناطق آزاد یک فرایند هدفمند در بطن فعالیتهای اقتصادی محسوب میشود که وظیفه آن کمک به رشد اقتصادی، تقویت صنعتی شدن و فراهم آوردن امکانات مبادلات بازرگانی، بهویژه در زمینه توسعه صادرات، است.
تجربه کشورهای موفق نشان میدهد که مناطق آزاد بهعنوان یک رابط میان اقتصاد داخلی و جهانی، با جهتگیری «تولیدی-صادراتی» عمل کرده و ابزار اصلی برای انتقال تکنولوژی و دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی هستند. در واقع، در کشورهای درحالتوسعه، مناطق آزاد تجاری-صنعتی بهعنوان «ابزار توسعه» برای کل اقتصاد در نظر گرفته میشوند، نه صرفاً یک منطقه تجاری مجزا، بنابراین کشورهای موفق مناطق آزاد را وسیلهای برای بهرهگیری از مزیتهای نسبی در بازرگانی بینالمللی و راهی برای ورود به بازار جهانی میدانند.
هدف آنها از تأسیس این مناطق، بهرهگیری از تکنولوژی، مدیریت و سرمایهگذاری خارجی است تا با تلفیق این عوامل با تولید داخلی و دانش فنی بومی، مسیر توسعه صنعتی را طی کرده و در بلندمدت در رده کشورهای توسعهیافته و صنعتی قرار گیرند.
تعیین کارکردهای مناطق آزاد در برنامههای سوم و چهارم توسعه ایران، نشاندهنده گرایش تدریجی دولت به سوی رقابت هدفمند با مناطق آزاد کشورهای همسایه و آمادگی برای عضویت در سازمان تجارت جهانی بوده است.
گزارش: جعفر امیدعلی (کارشناس امور گمرکی کیش)
